区县国有企业作为县域经济发展的重要支柱，承担着推动地方产业升级、保障民生供给、完善基础设施的重要使命。近年来，在国企改革三年行动等政策推动下，区县国企逐步推进市场化转型，取得了一定成效，仍面临诸多核心困境，制约了其高质量发展。本文从现状核心问题出发，结合治理管控、产业布局、合规经营三大关键维度，探索区县国有企业改革发展的可行路径，为县域国企提质增效、赋能地方发展提供思路。
一、区县国有企业现状及核心问题
当前，区县国有企业整体呈现“区域差异明显、转型步伐不均、发展质量不高”的特点，多数企业仍未彻底摆脱计划经济遗留影响，结合各地实践调研，核心问题集中体现在以下四个方面，且不同区县呈现出共性与个性交织的特征。
（一）治理结构不健全，市场化运行机制缺失
部分区县国企虽形式上建立了“三会一层”治理架构，但实际运行中仍存在“行政化干预过多、权责边界模糊”的问题。一方面，区县政府对国企干预较为频繁，企业经营决策往往受制于行政指令，缺乏独立的市场化决策自主权，如部分区县国企的重大投资、人事任免仍需政府部门审批，与改革明确的“政企分开、政资分开”改革要求存在差距。另一方面，董事会、监事会、经理层权责交叉或虚化，外部董事管理机制不完善，部分企业未严格落实外部董事管理办法，监事会监督作用弱化，难以形成有效的内部制衡。同时，市场化选人用人机制未完全建立，多数企业仍沿用行政事业单位人事管理模式，职业经理人制度推进缓慢，仅少数区县企业聘请了职业经理人，薪酬分配与经营业绩挂钩不紧密，“大锅饭”现象依然存在，员工积极性和创造性难以充分调动。
（二）产业布局分散，核心竞争力薄弱
区县国企产业布局普遍存在“散、乱、弱”的问题，缺乏明确的主责主业定位。多数企业涉足领域过宽，从城市建设、农业开发到商贸服务均有涉及，资源配置分散，难以形成规模效应和核心竞争力，与“核定企业核心主业、控制在3个及以内”的改革方向相悖。部分区县国企聚焦传统产业，依赖资源型、粗放型发展模式，如部分县域国企集中于建材、简单加工等领域，技术创新投入不足，缺乏自主知识产权和核心技术，产品附加值低，抗市场风险能力弱。此外，区县国企之间同质化竞争严重，缺乏区域协同发展意识，未形成优势互补的产业格局。同时，存量资产盘活力度不足，部分企业存在大量闲置资产，未能有效转化为发展动能，REITs基金发行等盘活方式的应用仍处于探索阶段。
（三）合规经营体系不完善，风险防控能力不足
部分区县国企对合规经营重视程度不够，合规管理制度不健全、执行不到位，存在诸多合规风险隐患。一是财务合规管理薄弱，部分企业预算管理、资金管理不规范，大额资金使用审批流程不严格，甚至存在资金挪用、违规担保等问题，与鸡泽县要求的“健全财务会计制度、规范资金管理”不符；部分企业资产负债率偏高，债务风险防控压力较大。二是法律合规意识淡薄，重大经营决策未严格执行法律审核程序，部分企业未聘请专业法律顾问，重大事项法律审核率未达到100%，存在违法违规经营风险。三是风险防控机制不健全，未建立完善的风险预警、评估和处置体系，对投资风险、债务风险、贸易风险的管控能力不足，部分企业违规开展融资性贸易，导致国有资产面临流失风险；同时，部分企业未将债务风险管理纳入经营业绩考核，风险防控积极性不足。
（四）资源保障不足，转型发展动力欠缺
区县国企普遍面临资金、人才、政策三大资源制约。资金方面，区县财政投入有限，国企融资渠道单一，主要依赖银行贷款，直接融资占比极低，股权融资、债券融资等方式应用较少，资金短缺问题突出，难以支撑企业技术改造、产业升级和项目建设。人才方面，区县国企地理位置偏远、薪酬待遇偏低，难以吸引高层次管理人才、技术人才和专业技能人才，现有员工队伍年龄结构老化、知识结构单一，缺乏市场化经营管理能力和创新能力，与企业转型发展需求不相匹配。政策方面，部分区县未出台针对性的国企改革扶持政策，或政策落实不到位，在税收优惠、资产处置、授权放权等方面缺乏明确支持，如部分区县未落实国资监管机构出资人监管权力和责任清单，企业经营自主权得不到充分保障，制约了企业市场化转型步伐。此外，部分区县国企存在大量“僵尸企业”。
二、区县国有企业改革发展的多维度推进路径
（一）深化治理管控改革，激活企业内生动力
治理管控是国企改革的核心，重点在于理顺权责关系、完善运行机制，推动企业从“行政化”向“市场化”转型，确保企业自主经营、自负盈亏、自我发展。
一是健全法人治理结构，明确权责边界。严格落实“三会一层”制度，明确董事会、监事会、经理层的职责权限，形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的治理机制。出台区县属国有企业外部董事管理办法，规范董事会建设，加强外部董事管理，提升董事会决策的科学性和独立性；推动党组织融入公司治理，明确党组织在重大决策中的前置研究讨论程序，将党组织研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序，实现党建与经营深度融合。
二是完善市场化选人用人和薪酬分配机制。打破行政事业单位人事管理模式，全面推行职业经理人制度，拓宽选人用人渠道，面向社会公开招聘高层次管理人才和专业技术人才，明确职业经理人任期目标和考核标准，建立“能上能下、能进能出”的动态管理机制。在区属重点国有企业各级子企业推行经理层成员任期制和契约化管理，明确任期管理要求，强化考核结果运用。同时，健全薪酬分配体系，将薪酬与企业经营业绩、个人工作绩效紧密挂钩，破除平均主义、“大锅饭”，建立“多劳多得、优绩优酬”的分配机制，充分调动员工积极性和创造性；将债务风险管理、合规经营等纳入经营业绩考核，与政府签订责任状，提高企业防范风险的主动性。
三是强化内部管理，提升运营效率。推进区县国企内部管理精细化，完善财务管理、人力资源管理、安全生产管理等各项规章制度，规范业务流程，堵塞管理漏洞。建立健全全员绩效考核体系，将考核结果与员工薪酬、晋升、培训等挂钩，倒逼员工提升工作效能。建立资金结算中心，形成集资金结算、管理、平衡、计划、监控于一体的资金管理体系，提升资金使用效率；加强企业内部培训，提升现有员工队伍的专业素质和市场化经营能力，适应企业转型发展需求。
（二）优化产业布局，增强核心竞争力
产业布局优化是区县国企提质增效的关键，重点在于聚焦主责主业、推动产业升级、强化区域协同，实现资源优化配置和高质量发展。
一是明确主责主业，聚焦核心领域。“核定企业核心主业、控制在3个及以内”的做法，结合各区县资源禀赋和发展定位，明确区县国企的主责主业，剥离非主业、非核心业务，推动国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施、前瞻性战略产业等集中。例如，工业基础较好的区县，国企可聚焦装备制造、新材料等产业，加大技术创新投入，推动产业升级；农业主导型区县，国企可聚焦现代农业、农产品加工、乡村振兴项目等；城市型区县，国企可聚焦城市更新、园区建设服务运营、公共资源服务等领域。
二是推动产业升级，培育核心优势。加大技术创新投入，鼓励区县国企与高校、科研院所合作，建立产学研合作机制，研发具有自主知识产权的核心技术和高附加值产品，摆脱粗放型发展模式。对于传统产业，推动技术改造和转型升级，提高产品质量和市场竞争力；对于新兴产业，加大布局力度，培育新的增长极，如保定市竞秀区在新材料、医疗器械、机器人“2+1+N”未来产业中推动新技术新产品大规模应用。同时，加快存量资产盘活，借鉴曹妃甸区经验，制定存量资产盘活及处置工作方案，分类梳理闲置资产，积极推进REITs基金发行，选取优质资产（如保租房、基础设施项目）作为首批发行资产，将闲置资产转化为发展动能；加快“僵尸企业”清理处置，关闭注销一批无发展前景、占用国有资源的企业，释放优质资源。
三是强化区域协同，避免同质化竞争。加强各区县国企之间的协同合作，打破区域壁垒，推动资源共享、优势互补，形成协同发展的产业格局。例如，相邻区县国企可围绕产业链上下游开展合作，共同打造产业集群，提升区域产业整体竞争力；同一区县内的国企可明确分工，聚焦不同领域，避免同质化竞争。同时，推动区县国企与市级、省级国企合作，借助大型国企的资金、技术、管理优势，提升自身发展水平，拓宽发展空间。
（三）强化合规经营，筑牢风险防控底线
合规经营是国企可持续发展的前提，重点在于健全合规体系、强化风险管控、提升合规意识，确保国有资产保值增值。
一是健全合规管理制度体系。结合区县国企实际，制定完善合规经营管理制度，明确合规管理职责、流程和标准，覆盖财务、投资、融资、贸易、人事等各个领域。建立合规管理领导小组，明确专人负责合规管理工作，确保合规制度落地执行；聘请专业法律顾问，对企业重大经营决策、合同签订、项目实施等进行法律审核，确保重大事项法律审核率达到100%，防范法律风险。严格执行《关于严禁开展融资性贸易 防范贸易业务风险的通知》要求，维护国有资本权益，防范贸易业务风险。
二是强化风险防控能力建设。建立完善的风险预警、评估和处置体系，重点加强对投资风险、债务风险、财务风险、合规风险的管控。建立定期报送机制，要求区属重点企业按月报送债务情况表，动态掌握债务风险管控情况；规范债务资金用途，严格把控担保、融资行为，实现债务风险防范前置；坚决遏制政府隐性债务增量，妥善处置存量，细化隐性债务化解措施，逐笔明确偿还来源，确保不发生债务风险。加强投资管理，规范投资行为，强化投资项目可行性论证和风险评估，防止盲目投资和国有资产流失；完善预算管理、资金管理等内部规范性文件，提升大额资金管理能力。
三是提升全员合规意识。加强合规培训，定期组织员工学习法律法规、合规管理制度和相关政策，提升员工的合规意识和法律素养，让合规经营成为全员的自觉行动。建立合规考核机制，将合规经营情况纳入员工和企业绩效考核，对违法违规经营行为严肃追责问责，借鉴曹妃甸区《区属国有企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》，加强和规范责任追究工作机制，增强相关人员的法律意识、纪律意识、责任意识，落实国有资产保值增值责任。
（四）强化资源保障，夯实改革发展基础
资源保障是区县国企改革发展的重要支撑，重点在于破解资金、人才、政策三大制约，为企业转型发展提供有力保障。
一是拓宽融资渠道，解决资金短缺问题。加大区县财政对国企的支持力度，优化财政投入方式，引导国有资本向优质企业和重点项目集中。鼓励区县国企拓宽融资渠道，积极开展股权融资、债券融资、融资租赁等多种融资方式，降低融资成本，提高直接融资占比；加强与银行等金融机构合作，争取信贷支持，为企业项目建设和产业升级提供资金保障。同时，规范企业财务管理，降低资产负债率，提升企业融资能力，降低债务风险。
二是加强人才队伍建设，破解人才瓶颈。完善人才引育留用机制，出台针对性的人才扶持政策，提高高层次人才、专业技术人才的薪酬待遇和发展空间，吸引人才扎根区县国企。加强内部人才培养，建立常态化培训机制，提升现有员工的专业素质和市场化经营能力，培养一批懂经营、善管理、有创新的复合型人才。借鉴鸡泽县做法，对县属国有企业领导人员实行分类分层管理，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式，优化人才队伍结构。
三是完善政策支持，优化改革发展环境。各区县要结合自身实际，出台针对性的国企改革扶持政策，在税收优惠、资产处置、授权放权、土地使用等方面给予明确支持，落实国资监管机构出资人监管权力和责任清单，赋予企业更多自主权，强化企业市场主体地位。加强政策落实力度，建立政策执行监督机制，确保各项扶持政策落地见效，为区县国企改革发展营造良好的政策环境。同时，参照中央和省、市报告框架，规范国有资产管理情况报告，健全全口径国有资产报表体系，加强与人大、纪检监察、审计等部门的信息共享，完善国有资产监管体系。
三、结语
区县国有企业改革发展是一项系统性工程，面临的问题复杂多样，改革任务艰巨繁重。当前，区县国企既存在治理不健全、产业布局分散、合规意识薄弱等共性问题，也存在区域差异明显、发展不均衡等个性问题。唯有以问题为导向，聚焦治理管理、产业布局、合规经营三大核心维度，强化资源保障，理顺权责关系、优化产业结构、筑牢合规底线，才能不断激活企业内生动力、增强核心竞争力，推动区县国有企业实现高质量发展，使其真正成为县域经济发展的“主力军”、民生保障的“排头兵”，为县域经济高质量发展注入强劲动力。